航空應急救援專業化力量建設的戰略性思考

應急管理部森林消防局副司令員 閆 鵬

應急管理部森林消防局直升機支隊航材主任 楊 帥

北京師范大學減災與應急管理研究院院長 張 強

近年來，我國各類突發公共事件頻繁發生，應急管理日益成為各級政府全面改進社會管理和公共服務職能的重要內容。隨著全面深化改革的推進，應急管理職能已全面整合并提升為國家戰略。航空應急救援作為國家應急救援體系的重要組成部分，目前尚未形成完整的專業化體系，其發展與我國國際地位不相適應，與社會經濟發展水平不相適應，與國家應急救援需求不相適應。

本文在對比國內外航空應急救援發展現狀的基礎上，進一步分析了我國航空應急救援面臨的需求形勢，著重從航空應急救援制度機制建立、加快組織領導結構調整、加強航空資源整合、完善社會保障體系、注重專業化人才培養等方面提出了與新時代中國特色社會主義發展戰略相適應的航空應急救援專業化力量體系建設的有關思考。

航空應急救援是應急救援的方式之一，特指采用航空技術手段和技術裝備實施的一種應急救援。與其他應急救援方式相比較，航空應急救援具有響應速度快、機動能力強、救援范圍廣、救援效果好、科技含量高的特點，有著其他應急救援手段無可比擬的優勢，為應急救援實施提供了更高層次的響應平臺，應用前景極其廣闊，是世界上許多國家普遍采用的最有效的應急救援手段，得到了各國政府的高度重視。

隨著社會進步和經濟發展，航空應急救援作為一種應對自然災害和突發事件的常用手段，已經成為當今世界許多國家應急救援體系的重要組成部分和主要救援力量，并且進入了實用階段。

國外航空應急救援的運行模式

目前，世界主要發達國家和部分發展中國家都已形成了符合各自國情、較為完善的航空應急救援體系，具有很強的應急救援能力。美國是航空應急救援最發達的國家，應急管理體系實行聯邦政府、州和地方的三級響應機制，美國最高應急管理機構是國土安全部，在其管理體系下全美可供用于執行救援任務的直升機超過1萬架。俄羅斯擁有獨立、專業化的航空及航空應急救援技術局，隸屬于緊急狀態部，管理全國的航空應急救援事務，擁有400多架應急救援直升機。德國組建了全國空中醫療救援網絡，由內務部、軍隊、汽車協會和一家公司共同管理，專業救援用直升機數量已超過300架，在德國境內的任何一點，15分鐘內都可以得到國家的航空應急救援服務。日本消防廳局組建了多個消防航空隊，除裝備有防災救援專用直升機41架外，還有歸屬警方、消防機構及民間企業所擁有的直升機1000余架，在緊急救援時可隨時應召投入救援行動。加拿大依靠國民警衛隊中的航空隊開展抗災救援，擁有可參與救援的各類飛機1000余架，所需費用由政府撥款。法國航空緊急救援隊配備33架直升機和27架固定翼飛機，可實施覆蓋法國全境的航空緊急救援。英國、瑞士等國均設立了國家航空應急救援中心；巴西、韓國等國也成立了專職的航空應急救援隊。

從國外當前航空應急救援的運行模式看，可歸納為三種形式：

一是政府直接參與模式，即通過軍隊(空軍)、航空隊或成立非營利公共組織的方式參與突發事件的救援，政府負責航空器及其他物資的采購以及相關人員培訓，救援時，資源由政府統一調配。

二是政府購買航空救援服務模式，即面對重大自然災害等公共突發事件時，政府通過一定的方式動員通用航空企業發揮自身優勢參與救援。

三是通航企業救援模式，即由通用航空企業面向政府和個人提供救援服務，專業救援通用航空企業不僅有技術、人才、物資方面的優勢，而且在平時作業中積累了大量的飛行救助經驗，對于作業區域的環境非常熟悉，能夠在突發事件發生后快速反應投入救援，大大提高救援效率。

國外航空應急救援體系平時可為社會提供有償或無償的專業化航空作業或救助服務，政府給予適當的財政補貼，以維持其正常運轉，遇有大規模自然災害和公共危機事件時，可隨時應召作為國家的救援力量，統一參與搶險救災，且能迅速反應。2003年5月26日的日本本州發生了7級地震，震后6分鐘，首相官邸危機管理中心就成立了地震對策室，十多分鐘后已有14架直升機出動救援。2005年8月29日，卡特里娜颶風襲擊美國，在颶風過后24小時內，救援直升機已飛行1000多架次。

縱觀世界應急救援管理先進國家，其航空應急救援體系建設大多具有以下特點：

一是一體化救援機制和法規體系。大部分經濟發達國家的應急救援管理都設立相應的專門機構，頒布完善的法律、法規，對自然災害、事故災難、突發事件等實行統一指揮與協調。

二是政府運作為主。國外航空應急救援體系基本都是由政府運作并組織建立起來的。根據搶險救災、醫療救援和緊急救援需要，組建緊急處置中心，由國家統一指揮和管理，相應的民間救援機構也在國家統一領導下，配合國家救援機構，開展應急救援。

三是民間救援隊伍充分參與。航空應急救援的優勢之一就是速度制勝，發達國家充分利用民間資本和各種救援力量，高效溝通、相互配合，使民間救援和政府、軍隊等救援力量精誠合作，形成強而有力的救援網，航空應急救援力量大大增強。四是救援行動快速響應。在發達國家大部分區域內，航空緊急救援響應時間在30—60分鐘之內。在城市空中救援規劃區域內，醫療救援的響應時間在30分鐘以內(有些國家可控制在15分鐘之內)。

在野外緊急搜索與營救，高速公路、道路交通救援，配合城市高層建筑消防等空中救援的響應時間在60分鐘以內。五是配套設施和空管服務到位。國外通航機場數量眾多，大多對通用航空開放，發達的空中導航網絡可以引導飛行員在特定的航路上準確地飛行。低空空域空中交通管制的解除也為航空應急救援力量的發展掃除了障礙。

與世界航空產業發達國家相比，我國航空應急救援起步較晚，體系建設發展相對滯后。當前，我國的航空救援隊伍由軍隊(空軍、陸航、海航、武警部隊)、警用航空、專業救援隊和通用航空企業共同組成。

目前，除軍隊航空救援力量外，還有以下航空救援專業力量。

一是警用航空機隊。自1993年12月，湖北武漢警方購置第一架輕型直升機后，25年來我國警用航空實現了從無到有、從無序到有序的跨越。目前，全國19個省(自治區、直轄市)已建立起32支警用航空機隊，共有50多架直升機，建成12個獨立的警航基地(另7個正在籌建)，公安部在廣東、上海、鄂爾多斯等地建立了專業訓練基地。

二是交通運輸部救助飛行隊。交通運輸部救助飛行隊是國家唯一一支海上專業空中救助力量，主要承擔中國水域發生海上事故的應急反應、人命救助、船舶和財產救助、海上消防、清除溢油污染和為海上資源開發提供安全保障等多項重要職責，還參加當地政府組織的搶險救災和國家指定的特殊的政治、軍事等搶險救助任務。2003年以來，先后成立了4支(北海第一、東海第一、東海第二、南海第一)救助飛行隊，現有飛機30余架，建立8個救助飛行基地、2個救助機場、59個救助起降點，擁有飛行員75名，專業救援人員達到563人，基本建成大型機和中型機相結合的救助值班待命機隊，形成了海空一體的救助體系。

三是森林消防局直升機支隊。森林消防局直升機支隊是國家唯一一支森林消防專業化航空力量。自2009年成立以來，先后裝備專業滅火直升機18架，配備了消防吊桶、機腹式水箱專業滅火任務裝備，同時還配有多套索滑降、搜索燈具、吊籃/吊椅、電動絞車等專業救援救生裝備，擁有航空類22個專業79個崗位300余名專業技術人員，先后在黑龍江大慶和云南昆明建立了兩座綜合性直升機機場，建有吊桶(水箱)、索(滑)降等專業訓練場和飛行、機務訓練模擬室。該支隊現已培養以39名飛行員、29名空中機械師(員)為主的空勤力量隊伍，具備14個能獨立遂行任務的機組，日常依托南北方兩地近百個航空護林站和森林航空消防基地執行森林航空消防任務，2012年被國家納入航空應急救援體系。

四是中國民用航空應急救援聯盟。2016年8月25日，由中國航空器擁有者及駕駛員協會、中國應急管理學會、中國醫學救援協會、中國保險行業協會四個國家一級協會共同發起創建的非營利性、非獨立法人的全國性社會組織——中國民用航空應急救援聯盟揭牌成立。該聯盟旨在促進國內民用航空應急救援資源有效整合與共享，探討制訂與國際接軌的中國民用航空應急救援服務標準，構建起覆蓋全國的航空救援聯盟和呼叫聯動機構，打破地域限制，常態下履行空中“120”和空中“999”的社會職責，服務于大眾，緊急情況下配合應對自然災害、公共安全等突發事件，逐步形成規模化、規范化的航空緊急救援產業。

近年來，在各級政府部門的大力支持和社會資源的積極參與下，我國航空應急救援取得了一定成效，形成了以國家力量為主，民間力量為補充的國家救援與企業救援相結合的運行模式，在重大突發事件中發揮的作用日益突顯。但通過對近年來國內突發事件的救援評價看，在2008年南方雨雪冰凍災害、汶川特大地震，2010年玉樹地震，2013年蘆山地震和2015年天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災爆炸事故救援過程中，都暴露出諸多亟待解決的問題。

一是法律法規體系不完善。隨著近年來我國應急管理體系的逐步完善，相應的法律法規也相繼出臺。依據《突發事件應對法》，涉及到航空應急救援的《民用航空法》《中國民用航空應急管理規定》和《民用運輸機場突發事件應急救援管理規則》也陸續問世并逐步完善。但總的來看，航空應急救援法規往往同時涉及軍隊、公安、交通運輸、氣象、農林、水利、衛生等多個領域和部門，我國目前的相關法律法規在各領域內還自成體系，不夠健全，難以兼容，導致航空應急救援呈現出救援主體法律地位不明確、救援作業標準模糊、服務保障制度不完備和救援監管機制缺乏等問題，嚴重阻礙了航空應急救援的發展。

二是指揮領導管理體制不健全。我國在《突發事件應對法》中明確規定了國家建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制，但是具體到航空應急救援領域，則缺乏統一的全國性航空應急救援領導管理機構，災難發生時通常臨時組成指揮部，緊急調集軍隊、公安、消防、專業救援隊，以及通用航空救援力量予以應對。由于缺乏常態化的航空應急救援管理機構和相應的管理體制，指揮領導層面對災區屬地航空救援資源、救援能力、分布狀況等信息無法全面及時了解和掌握，導致救援過程中軍民航不能協調一致、通力配合，特別是重大災害來臨時，通常多方力量一哄而上，大量集結，卻因機型和救災需求不匹配，以及空域和基礎保障設施等條件限制，造成救援航空器閑置，救援成本空耗，救援效率低下。

三是航空救援裝備和保障基礎差距較大。根據中國民航局統計數據顯示，截至2017年底，我國通用航空器有3296架，其中固定翼2297架、旋翼機999架，僅相當于美國民用直升機數量的7%，分別為俄羅斯和加拿大民用直升機數量的35.61%和37.98%。其中我國專業救援直升機僅有不足百架，大中型直升機主要依靠少量國外進口，重型直升機更少，而且直升機絕大多數沒有搜索設備、救援設備，遠遠不能滿足大規模救災需要。此外，我國機場數量及配套保障設施也嚴重不足，截至2018年6月，已頒證可保障通航起降的機場404個，其中民航運輸機場數量為231個，機場分布不均衡、不合理，配套保障基礎設施建設滯后，無法滿足應急救援保障需求。

四是應急救援專業隊伍嚴重缺乏。按照我國現行的災害救援運行模式，重大災難和突出事件的應急處理歷來主要依靠軍隊。但軍隊作為國家的武裝力量，其主要職責是國防備戰而非救援，一般只針對大型公共突發事件。消防、公安、森林部隊中的航空力量，以及交通運輸部救助飛行隊等專業救援隊伍往往專注于一個救援領域，通用性不強。通用航空企業因受運營成本限制，很少組織專業化救援訓練和演練，相關人員缺乏救援培訓，直升機執行應急救援時缺少專業設備，導致救援行動不夠規范和專業，影響了救援質量，也存在安全隱患。

五是低空空域管理模式制約航空救援響應效率。低空空域是國家的重要戰略資源，是軍航和通用航空的主要活動區域，蘊藏著極大的經濟、國防和社會價值。低空空域是開展航空應急救援活動的主陣地，其開放程度是關乎航空應急救援能力提升速度的關鍵。按照國家現行空域管理體制，空域是在空管委的統一領導下，航路內由民航提供管制指揮，航路外由軍航負責管制指揮，這種空域管理模式無法適應通用航空空域使用靈活、多樣的要求。此外，目前我國所有空域均屬于管制空域，各類飛行必須經批準方可實施，空域使用審批程序復雜，保障職責分工不明確，嚴重制約航空應急救援行動響應效率。

我國是災害頻發國家，相關數據顯示，20世紀發生的巨大自然災害，中國約占據1/3，每年由于災害和事故造成的人員和財產損失十分巨大。自然災害和事故種類多、頻度高、損失重的特點，導致我國現有的航空應急救援能力與災害救援需要之間的矛盾十分突出。汶川地震后，我國航空應急救援能力得到了快速提升，隨著國家應急救援力量的全面整合，航空應急救援體系建設在面臨嚴峻考驗的同時，也迎來了第二次重大的戰略機遇期。

從災害發生發展態勢看，當前是我國突發事件易發多發期，特別是近年來各種天災人禍與日俱增，地震、地質災害、洪澇、干旱、極端天氣事件、海洋災害、森林草原火災等重特大自然災害分布地域廣、造成損失重;工業生產、礦山煤炭、危險化學品等重點行業領域重大事故頻發，救災難度大，給經濟社會和人民生活造成了巨大損失和嚴重影響。突發事件多呈關聯性、衍生性、復合性和非常規性，傳統的救援方式和手段往往力不從心，人民對最快捷、最有效的航空應急救援手段的需求和企盼也日趨強烈。

從城鎮化建設發展矛盾看，隨著我國經濟社會的快速發展，城鎮化程度越來越高，各地高層建筑越來越多，城市人口越來越密集，交通越來越擁堵，國家應對高層建筑火險隱患、道路交通安全事故、群體性事件、突發急性傳染病的應急處置難度越來越大，公眾對政府及時處置突發事件、保障公共安全提出了更高的要求，進而對響應速度快、空中機動性強的航空應急救援提出了迫切的需求。從應急救援實質和宗旨看，據法國國防部門的1份統計結果顯示，針對同樣傷勢的重傷員，送至醫院并得到救護的時間在30分鐘內的，其存活率為80%，在60分鐘內存活率為40%，在90分鐘內的存活率僅為10%以下。應急救援的實質是生命(包括人的生命、動物生命和植物生命)和財產的救援，就是和生命財產搶時間的過程，其核心是效率。在當今科技環境下，只有航空器可以最大限度打破空間限制，突破時間極限，實現第一時間施救和損失最小化，因此發展航空應急救援，是我國應急管理事業發展的必然趨勢，是加速應急救援現代化、高機動化的重要舉措，我國應加快推進航空應急救援體系建設工作。

從與國外航空救援力量對比看，我國航空應急救援存在較大差距。根據《通用航空“十三五”發展規劃》數據顯示，我國通用航空運營規模僅為巴西的1/3，機隊規模為南非的1/6、墨西哥的1/3，與發達國家相比差距更大。在數量上，目前美國民用直升機在冊數量達到1.4萬余架，位居全球第1位，除美國外，排名前三的俄羅斯、加拿大、澳大利亞等國的民用直升機數量都接近3000架，而我國民用直升機數量不足千架。在機型上，我國的直升機以中小型號為主，高原型、重型直升機幾乎是空白，高性能大中型直升機也不多。與國外相比，我國航空應急救援無論是裝備數量、性能、基礎保障設施，還是救援人員專業化素養，都存在著較大差距。從當前航空應急救援模式看，我國當前航空應急救援是以國家救援與企業救援相結合的方式運行。航空救援力量分散在軍隊、公安、交通運輸、林業、衛生、海洋等各部門。當發生突發事件時，按其類型和原因由對應的職能部門主抓處理，主管部門根據突發事件的嚴重程度調動不同的救援隊伍，資源整合調配使用效率不高，在幾次重大災害救援過程中都暴露出了航空應急救援管理體制不完善、基礎設施不健全、救援裝備數量少、結構不合理、專業隊伍缺乏等一系列問題，迫切需要盡快加強和完善航空應急救援體系。

從專家學者的呼吁看，2009年，根據我國應急救援建設發展的迫切需求，航空界27位院士聯名向中央領導人遞交《關于建立國家航空應急救援體系的建議》，提出制訂“國家航空應急救援體系建設總體規劃”和“逐步開放低空空域工作規劃”，建議加快推進我國航空應急救援體系建設。時任沈陽航空工業學院于耕副教授也對航空應急救援體系建設進行了系統闡述，提出“建立國家航空應急救援體系，增強抗災救援和應急服務保障能力已刻不容緩”。在黨和國家的積極推動下，2012年6月，國務院辦公廳印發了《國家航空應急救援體系建設“十二五”規劃》，相應的法規制度也相繼出臺，一大批航空企業如雨后春筍般出現。

從社會經濟發展形勢看，2010年《國務院關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》明確將航空產業納入國家戰略性新興產業體系，2016年《國務院辦公廳關于促進通用航空業發展的指導意見》提出“建成布局合理、便利快捷、制造先進、完全規范、應用廣泛、軍民兼顧的通用航空體系”，為我國通用航空產業發展確立了路線，指明了方向。2017年20余個省區制定了航空產業發展規劃，隨著低空空域的逐步開放，我國航空產業進入了黃金發展期，隨著人民生活水平的日益提高，以及救援保險業務的加盟，航空應急救援產業作為航空產業發展的助推器，業已成為業界關注的焦點。

從黨和人民的企盼和需求看。黨的“十九大”以來，人民對新時代生活中獲得感、幸福感、安全感的美好訴求日益增強。為更好地落實以習近平總書記為核心的黨中央以人民為中心的發展理念，十三屆全國人大一次會議審議通過的《深化黨和國家機構改革方案》中明確成立應急管理部，旨在從國家戰略高度進一步整合優化應急力量和資源，推動形成統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合的應急管理體制，提高防災減災救災能力。作為應急救援重要組成部分的航空應急專業化力量，具有絕對的速度制勝優勢，必然成為我國應對重大自然災害和突發公共危機事件的先鋒隊和排頭兵，其發展迎來了重大的戰略機遇期，時刻等待新時代應急救援使命的呼喚。

《空應急救援專業化力量建設的戰略性思考》分為上中下三篇，本文為上中合集；下篇《中國航空應急救援力量建設設想》，感謝支持！

自新冠肺炎疫情爆發以來，通用航空以其“高頻次、點對點、高時效”的運輸特點，在我國抗擊疫情工作中發揮了重要作用。

通用航空參與抗擊疫情工作，主要服務形式包括以下幾類：

一是醫療物資運輸，包括疫情防控所需的藥品、儀器、試劑運輸等。二是特殊航空作業，包括航空消殺、航拍航攝等。

通用航空在應急救援中發揮了重要的作用，加快完善我國航空應急救援體系， 是建立健全國家突發事件應急體系、提升政府治理能力的迫切要求。

10年來，我國航空應急救援能力大幅提升，除軍航和運輸航空外，通用航空參與應急救援的廣度和深度不斷增加。與此同時，從此次新冠肺炎疫情的救援情況來看，我國航空應急救援體系仍然存在一定的不足，主要表現在通用航空參與救援工作的系統性不夠，多數依靠通航企業的主動意識，并沒有形成宏觀層面統一的協調調動機制，具有實戰價值的航空應急救援體系尚未全面建成并發揮作用。

航空應急救援體系涵蓋了航空應急救援基地、救援機隊及設備、救援隊伍以及救援支持保障體系，是一個立體化、綜合性的應急救援體系。航空應急救援基地建設的最終目標是形成覆蓋我國重點區域的救援網絡，救援基地布局應當分區域、分層次統籌推進。

1、航空應急救援基地建設

一是基于區域需求的救援基地布局。區域需求主要從兩個維度考慮：一是我國城市和人口的分布，二是我國多發易發自然災害的分布。

從城市和人口看，“胡煥庸線”以東應加密救援基地布局。從我國自然災害的分布特征看，四川、云南、湖北、湖南、貴州、黑龍江等省市屬于應急救援高需求地區，應加密基地布局。

二是基于層次結構的救援基地布局。根據我國自然災害和突發公共事件的分布特點，建議推進“綜合性應急救援基地+專業性應急救援基地”的基地布局，最終形成覆蓋我國大部分人口和地區的應急救援網絡。

首先，針對我國自然災害的分布特點在全國華北、東北 、華東、中南、西南、西北、新疆等地布局綜合型應急救援基地， 完善配套服務設施和地面保障能力，著力配備駐場救援航空器和相關救援人員，重點加強機場地面指揮能力和飛行場務保障能力，確保基地內完善的緊急救援指揮、醫療、其他運輸設備等。

其次，加快建設森林航空消防服務基地、海上專業救援服務基地、航空醫學救援服務基地、警務航空服務基地等專業航空應急救援基地建設，充分發揮通航企業等社會救援力量的作用，完善航空應急救援網絡。

綜合性應急救援基地具備配套設施完善、保障能力突出的特點，能夠承擔各類突發自然災害、事故災害、公共衛生事件和社會安全事件的緊急救援任務。建議在每省至少建立1個綜合性應急救援基地， 主要滿足本省的應急救援需求，同時兼顧周邊省區的應急救援協同和服務需求。

建設重點應依托省內保障條件較好的運輸機場或綜合性通用機場，著力配備駐場救援航空器和救援人員的保障能力，加強機場地面指揮能力和飛行場務保障能力，確保基地內緊急救援指揮、醫療、其他運輸設備、空域空管、油料保障設施等滿足航空應急救援需求。

建議依托我國現有的北方航空護林總站和南方航空護林總站的布局，整合提升總站下轄各分站及森林消防基地功能，著力加強森林航空消防基地的基礎設施建設，如擴建機場跑道、安裝森林航空消防氣象保障設施、完善航油儲備庫、訓練基地、夜間助航、化學滅火、業務用房等所需基礎設施設備，構建覆蓋我國重點林區的森林航空消防基地網絡。

建議統籌交通部救撈局海上救援服務基地與沿海各省的救援力量，依托已有海上救援服務基地，加強海上專業救助服務基地的基礎設施建設，擴建服務基地的機場、完善服務基地的配套設施、配備海上航空應急救援指揮平臺所需裝備，基本實現覆蓋我國北海、東海、南海海域的海上專業航空救援基地網絡。

警務航空服務基地主要視各省需求， 建議有條件的省、市、自治區加快本省警務航空隊建設，加快警用直升機及救援設備的配置，加強對省內直升機起降的布局建設，形成省內警務航空服務基地網絡。

鼓勵在有條件的綜合性醫院、醫療急救中心和緊急救援中心規劃建設直升機停機坪，并設立必要的燈光和標識，便于開展直升機航空醫療救護作業。引導地方政府把直升機起降點作為城市公共基礎設施建設項目納入城市總體規劃，尤其在人口密集區和高速公路沿線要加強布點建設。

2、航空應急救援裝備建設

應急救援機隊涵蓋運輸飛機、固定翼通用飛機、直升機、特種航空器等多種機型，是一種立體化的救援機隊體系。

運輸飛機主要用于大宗救援、醫療物資和大量救援救護人員的遠距離運輸和投送，建議充分利用運輸航空公司已有機隊，建立緊急情況下航空器的征調和補償機制，建立平時執飛商業運輸航班、緊急情況下參與應急救援的運營模式。直升機主要用于人員和設備物資轉運。其中，重型直升機主要用于吊裝和運送大型救援裝備、滅火設備、專用裝備和大量人員物資等。大型直升機用于海上和陸地人員的搜救、人員和物資運輸、森林消防等。中型直升機主要用于海上陸地的搜救、人員和物資運輸、巡邏。輕型直升機用于搜救、人員和物資運輸、緊急醫療救護、巡邏等。

中國航空新聞網

《安全科學與應急管理研究》編委會

2020年4月15日